Законы предсказывают практику, а практика предсказывает результаты, но законы не предсказывают результаты — в том числе в российских госзакупках. Помог ли очередной виток регулирования госзаказа успешно противодействовать экономическим ограничениям?
В начале августа 2022 года эксперты отметили, что отчетность по закупкам госкомпаний фактически потеряла релевантность, так как сократились источники пополнения данных даже для открытого периодического отчета Минфина России. Тем важнее для понимания того, куда движутся российские госзакупки, оказываются оставшиеся объемы данных — в частности, опубликованный сегодня оперативный доклад Счетной палаты РФ об исполнении федерального бюджета за первое полугодие 2022 года.
Характерно, что даже базовые показатели отчетов Счетной палаты и Минфина обнаруживают определенные расхождения, поскольку первый отчет складывается из данных федерального уровня, а второй посвящен всей системе госзакупок — от федерального центра до муниципального уровня. Тем рельефнее различия в двух контурах экономики госзакупок, которые видны при сопоставлении отчетных данных двух ведомств.
Так, Счетная палата констатирует, что, по данным единой информационной системы в сфере закупок, за январь — июнь 2022 года заключено 261 182 контракта (на федеральном уровне), что на 7,7% меньше, чем за аналогичный период 2021 года. Общая стоимость заключенных контрактов федерального уровня за январь — июнь 2022 года увеличилась по сравнению с аналогичным показателем в 2021 году на 9,2%.
Минфин (в целом по России) говорит, что по состоянию на конец второго квартала 2022 года отмечается уменьшение количества размещенных закупок на 3% (436 840 закупок) при одновременном увеличении цены контрактов на 10% по сравнению с аналогичным периодом 2021 года.
Это означает, что инфляция в региональном контуре экономики госзакупок растет значительно более впечатляющими темпами, в том числе по товарам повседневного и экстренного жизнеобеспечения, которые нечем «импортозаместить» — отсюда и более гладкая кривая падения количества закупок в регионах.
В целом госзакупки выросли в стоимостном выражении по сравнению с первой половиной прошлого года с 4 трлн до 4,7 трлн рублей (плюс 17%), однако количество контрактов при этом снизилось с 1,7 млн до 1,6 млн, что дает возможность оценить фактический уровень инфляции в государственном сегменте экономики — то есть там, где наценка поставщика регулируется либо напрямую, либо (чаще) косвенными методами, в том числе жесткими методиками ценообразования начальных цен закупок.
За январь — июнь 2022 года у «федералов» отмечается уменьшение объема контрактов (по сумме), заключенных по итогам закупки у единственного поставщика, по сравнению с аналогичным периодом 2021 года: с 246,4 млрд (23,7% объема контрактов) до 239,8 млрд рублей (21,1%), или на 2,8%.
При этом Счетная палата отмечает «лидеров неконкурентности» — ведомства с существенной долей закупок, по которым подана или допущена одна заявка. К примеру, по Минтрансу России доля закупок «с единственным участником» по сумме составила 87,7%, при этом общий уровень конкуренции — 2,2 заявки на 1 лот, экономия — 0,9%, по Росавтодору — 53%, 2,2 заявки на 1 лот и всего 1% экономии соответственно.
Фото: Ведомости / ТАСС
В целом анализ заключенных государственных контрактов контролерами показал, что по отдельным ведомствам (к примеру, Ространснадзор, Росавиация, Росавтодор) более 30% объема контрактов (по сумме) заключено по итогам несостоявшихся закупок, то есть на неконкурентной основе.
А вот по бюджетной системе в целом количественная доля несостоявшихся закупок выросла с 49 до 52%, а стоимостная доля — с 55 до 60%, при этом контракты по их итогам на сумму в 1,948 трлн рублей были заключены в 60% случаев.
Это дает возможность проследить две динамики: там, где федеральный уровень относительно безболезненно отказывается от незначительной доли контрактации в надежде на лучшие времена, «общий уровень» госзакупок наращивает неконкурентность — среднее количество подаваемых заявок на участие в конкурентных способах определения поставщика (подрядчика, исполнителя) резко сократилось с 3,25 до 2,7.
В первую очередь это связано со слабой доступностью кредитных ресурсов в целом по стране для поставщиков по госконтрактам и с тенденцией к укрупнению закупок через изобретение различного рода механизмов «запирания» денег внутри одного региона.
Экономия средств по результатам осуществления процедур закупок за январь — июнь 2022 года на федеральном уровне составила 32,7 млрд рублей и уменьшилась на 1,3 млрд рублей по сравнению с аналогичным периодом 2021 года (34 млрд рублей).
При этом отношение объема экономии и начальной максимальной цены контрактов составило 3,7%, что на 1 процентный пункт ниже по сравнению с аналогичным периодом 2021 года (4,7%).
В общероссийском контуре экономят в среднем 7,36%, но это, скорее, не про эффективность и конкуренцию, а про непредсказуемость цен и расчет их со значительным запасом.
Основными рисками по государственным контрактам остаются:
- заключение контракта с единственным поставщиком по результатам несостоявшейся конкурентной процедуры;
- «любимый поставщик»;
- закупка двух и более объектов с аналогичными объемами, сроками и предметом закупки;
- непропорциональное распределение аванса по этапам контракта.
Фото: Михаил Джапаридзе / ТАСС
Впрочем, платят даже «любимым поставщикам» не всегда в срок — по результатам мониторинга признака оплаты государственных контрактов (этапов контрактов), по данным ЕИС «Риск-мониторинг», установлены признаки нарушения сроков оплаты по 11 138 государственным контрактам федерального уровня, заключенным после 1 января 2022 года.
В госзакупках проблемы и реальный потенциал малого бизнеса в стране отражаются как солнце в капле воды.
У всех на слуху бравурные реляции о том, что обязательная квота закупок у МСП в 2021 году перевыполнена в два раза. Менее известен факт, что в государственных (муниципальных) закупках участвует всего 4,2% субъектов МСП от всех включенных в Единый реестр субъектов малого и среднего предпринимательства, в корпоративных закупках — 1%.
В целом по стране наблюдается отсутствие существенных изменений количества осуществленных закупок у СМП (уменьшение менее 1%) при одновременном увеличении их стоимостного объема (на 13,5%).
В сочетании с уменьшением конкуренции в закупках это в целом может означать, что малый бизнес начал «есть» в госзакупках друг друга и превращаться в поставщиков-«зомби» — когда на текущую деятельность денег, возможно, хватает, а на кредитование, рост и переход на уровень выше — уже нет.
Впрочем, тот малый бизнес, который все же участвует в госзакупках, и раньше не имел никаких стимулов для перехода в средний бизнес в связи с автоматической потерей большинства льгот и преференций. В целом же доля МСП в ВВП России в 2–3 раза (где крайне значимую долю занимает «экономика госзакупок») по-прежнему ниже показателя ряда развитых и развивающихся стран, в том числе входящих в СНГ (Кыргызская Республика, Республика Казахстан).
Несмотря на обилие регуляторов, контролеров и идей, обсуждаемых с высоких трибун госзаказа, очевидной корреляции между усилением регулирования процесса госзакупок и улучшением его результатов достичь пока не удалось — не в последнюю очередь потому, что эффективные процессы могут быть только в стране с качественным общим продуктом.
А это значит, что потенциал «бюрократического усмотрения» в госзакупках — в том числе направленный на монополизацию отдельных отраслей экономики для отдельных уважаемых людей — будет только возрастать.
